Tendencias de los programas de desarrollo rural europeos. Fondos estructurales y aspectos medioambientales

José Luis Gómez Gil


 

Antecedentes

Resulta conveniente, si queremos hablar de programas de Desarrollo Rural en el ámbito comunitario, realizar una mirada retrospectiva a lo que ha sido la Política Comunitaria en el pasado en este aspecto y más concretamente en lo que se refiere a la actividad económica de mayor trascendencia para el mundo rural, la Agricultura.

Tradicionalmente, la Política Agraria Comunitaria ha sido una política de mercados, de sostenimiento de rentas a través de la garantía de precios y salidas de las producciones agrarias comunitarias. Hay que decir a este respecto que las primeras regulaciones normativas comunitarias para las organizaciones comunes de mercado de productos agrarios, datan de los primeros años de la década de los sesenta, mientras que las normas reguladoras de los aspectos socioestructurales de la agricultura no se ponen en marcha hasta bien entrada la década de los setenta.

La puesta en marcha de acciones de fomento e incentivación de las otras posibles actividades productivas en el medio rural todavía tuvo que esperar algunos años. Solamente cuando entró en vigor el reglamento primitivo del Fondo de Desarrollo Regional y la Directiva sobre las denominadas zonas desfavorecidas, se consideró la diferente situación socioeconómica entre regiones comunitarias y el retraso en el desarrollo económico del espacio rural.

Es aquí, en las acciones contenidas en el primer reglamento FEDER y en la posibilidad de los programas específicos que contenía la normativa sobre zonas desfavorecidas, donde se encuentra el primer embrión de los programas actuales de Desarrollo Rural.

Cabe señalar también que en lo que respecta al menos al entorno comunitario, que siempre que se han contemplado acciones de mejora estructural en el mundo rural y se han estudiado sus problemas y estrangulamientos que impedían su desarrollo económico, es cuando la Política de Mercados tenía problemas, bien sea por la aparición de excedentes con difícil salida en el mercado, bien sea por el incremento de gasto público en el apoyo de medidas de sostenimiento.

Por eso en una situación de regulación de la Política de mercados, en 1985 la Comisión de las Comunidades Europeas, en su famoso Libro Verde sobre la Agricultura, reconocía una doble función del agricultor. De una parte, como participante en el tejido económico, la función de productor de alimentos; de otra parte, como integrante del medio rural, la de gestor del medio en que vive, bien sea desde las perspectivas de adecuación del territorio o, en su aspecto más específico, como conservador de los conceptos del medio ambiente del medio natural.

Varios han sido los documentos e informes que la Comisión ha presentado a partir de 1985 en los que se relacionan los conceptos de agricultura como elemento productivo, desarrollo rural como actividad complementaria y medio natural como sustrato en el que desarrollar las actividades económicas. Estos tres vectores y sus interrelaciones van a constituir en el futuro el desarrollo del espacio rural.

Las bases de los actuales programas de desarrollo rural

Distintos acontecimientos sucedidos en la Unión Europea en los últimos años han influido en los objetivos trazados para los programas de Desarrollo Rural;entre ellos queremos destacar los siguientes:

1. La reforma de la Política Agraria Comunitaria, iniciada en 1992, cuyos objetivos son el restablecimiento de los equilibrios de los mercados agrarios y el control de los gastos ocasionados por el sostenimiento de las organizaciones comunes de mercado. Esta reforma está basada en medidas de ajuste de producciones a través del fomento de acciones de extensificación, retirada de tierras del cultivo, pérdida de garantía de precios y de salida de productos. Aunque se han buscado compensaciones con ayudas directas o indirectas a producciones, se desea alcanzar soluciones alternativas para el mantenimiento de rentas del sector agrario. Las acciones de diversificación de actividades económicas de la explotación, tanto en el ámbito agrario como extraagrario y las denominadas medidas de acompañamiento (programas de agroambiente, forestación en tierras agrarias y cese anticipado de la actividad) son las acciones recomendadas en este aspecto.

2. El horizonte marcado por el Tratado de Maästricht y la necesidad de profundizar en las políticas comunes de los diferentes sectores económicos, han determinado la conveniencia de continuar con la política tendente a disminuir las disparidades estructurales entre regiones comunitarias y continuar con las acciones de los Fondos Estructurales iniciadas en 1988 con motivo del horizonte de 1993 para el Mercado Único. Los objetivos para este nuevo período de programación (1994/1999) son los mismos que en el programa anterior, aunque se intensifican los créditos comunitarios para las denominadas regiones de Objetivo 1. En lo que respecta a las iniciativas comunitarias, se sigue manteniendo la iniciativa de Desarrollo Rural Local LEADER.

3. Las relaciones comerciales con terceros países, los acuerdos GATT estrechamente relacionados con la reforma mencionada en el punto primero (lo que supone una liberalización en los intercambios de productos agrarios) el desmantelamiento progresivo de la protección aduanera de los productos de la Unión Europea, el mantenimiento de ayudas a la agricultura a un nivel determinado con la posibilidad de excluir de este cómputo de equivalente en ayuda, algunas de origen estructural y ámbito regional. Situación que va a originar propuesta de acciones cuya finalidad es la de incentivar actividades alternativas y el desarrollo endógeno de determinadas zonas rurales.

A todo lo anteriormente dicho hay que añadir el componente medioambiental recogido en el artículo 103 R del Tratado, que consolida el principio de integración del medio ambiente en las otras políticas comunitarias, con el fin de conseguir un desarrollo armonioso, equilibrado y duradero.

 

Desarrollo Rural y Fondos Estructurales

Uno de los objetivos trazados por la Unión Europea en 1986 con motivo de la firma del Acta Única fue el de fortalecer la cohesión económica y social en todo el territorio comunitario e intentar eliminar las disparidades económicas y sociales entre regiones y colectivos comunitarios.

Con este fin en 1988 se realiza la denominada "Reforma de Fondos Estructurales" por la que se pretendía reforzar las actuaciones de los instrumentos financieros comunitarios y de los tres Fondos Estructurales (FEOGA, FEDER, FSE) que ya venían actuando en el ámbito comunitario.

Como ya es conocido, además de reforzar los créditos presupuestarios de los fondos, la reforma dotó a las actuaciones comunitarias de una serie de principios por los que se debían regir: la participación coordinada de fondos, la cooperación entre administraciones financiadoras de las acciones y responsables de su ejecución y la planificación y programación plurianual, fueron algunos de los instrumentos empleados. Se solicitaba además un esfuerzo en la disponibilidad de créditos presupuestarios de las administraciones nacionales semejante al apartado por los fondos comunitarios.

Se trazaron los siguientes objetivos prioritarios en las acciones de los fondos:

– Desarrollo de regiones en retraso (objetivo 1).

– Zonas de declive industrial (objetivo 2).

– Empleo y formación de activos productivos (objetivos 3 y 4).

– Mejora de las estructuras agrarias y desarrollo de zonas rurales (objetivos 5a y 5b).

Cuando se habla en el ámbito comunitario de acciones y medidas de desarrollo rural, siempre se hace referencia a las acciones de los Fondos Estructurales para esta materia en los objetivos 1, 5a y 5b y se completa con la iniciativa LEADER. Así, se dice que en la programación iniciada en 1988 con la Reforma de Fondos y que finalizó en 1993, se han empleado 17.700 millones de Ecus en desarrollo rural. Esta respetable cifra de gasto comunitario em- pleada en zonas rurales puede producir dudas en cuanto a su eficacia respecto a los objetivos que debían conseguirse.

Hay que pensar que todavía en el ámbito comunitario no existe una definición del espacio rural, ni se ha avanzado en la clasificación o tipología de zonas rurales. Otros organismos internacionales (O.C.D.E.) están trabajando en estos temas con resultado no altamente satisfactorio ante la diversidad de situaciones encontradas. Aunque los países estudiados sean del mismo entorno económico, la búsqueda de indicadores cuya resultante nos diferencia lo rural de lo urbano y la aparición de situaciones intermedias, dificulta la solución.

Por otra parte hay que tener en cuenta el territorio sobre el que se puede planificar una medida o programa de desarrollo rural. La mayoría de los expertos en el tema están de acuerdo en que la mayor eficacia se alcanza cuando se concibe el desarrollo rural en un grado de actuación local o comarcal y cuando la participación de la población en la detección de problemas y búsqueda de soluciones es activa.

Todo esto hay que tenerlo en cuenta a la hora de evaluar las medidas y programas de Desarrollo Rural Comunitario. No olvidemos que dentro del objetivo 1, la planificación y programación de medidas la efectúan las administraciones nacionales y regionales, que el ámbito de programación es la región (lo que en la terminología comunitaria se denomina NUTS II) y que además las actuaciones de los fondos están sectorializadas en el Marco Comunitario de Apoyo, documento de programación de las medidas y actuaciones de cofinanciación comunitaria. Para esas regiones se encuentran diferenciados varios ejes de desarrollo que afectan a sectores productivos o de servicios claramente diferenciados, según sea el Fondo comunitario que va a cofinanciar dicha medida o programa, por lo que la actuación coordinada de Fondos, aunque existen casos en los que se cumple, es más teórica que real.

A medida que la dimensión territorial de la zona estudiada disminuye, caso de programas en zonas 5b o acciones Leader, ocurren dos aspectos de importancia: por una parte la implicación coordinada de los tres fondos es mayor, los programas están más integrados y además existe una mayor participación de la población.

Hay que tener en cuenta asimismo que la medidas relativas al objetivo 5a, aplicadas de forma horizontal a todo el territorio comunitario, sólo tienen carácter agrario como aplicación de los reglamentos sobre mejora de las estructuras de producción [R(CEE)2328/91)], mejora de las estructuras de comercialización y transformación de productos agrarios [R(CEE)866/90 y 867/90] y agrupaciones y uniones de productores.

En la programación actual de Fondos Estructurales, vigente para el período 1994/1999, la metodología de actuación es semejante a la del período anterior; funcionan los mismos principios y objetivos, aunque se ha añadido un nuevo objetivo de desarrollo (objetivo 6) para las regiones árticas de los dos nuevos Estados Miembros, Suecia y Finlandia.

 

Programas de Desarrollo Rural en la programación actual de Fondos Estructurales

Los créditos para el vigente período de programación de Fondos Estructurales van a alcanzar una cifra próxima a los 142.000 millones de Ecus a precios de 1992, de los que para objetivo 1 se destinan aproximadamente el 68% y el resto a los otros objetivos, de los que para el objetivo 5a se van a reservar 5.285 millones de Ecus y para objetivo 5b aproximadamente 6.300 millones de Ecus.

En lo que respecta al objetivo 1, hay que decir que el 15% de los créditos son imputables al FEOGA y por tanto son los que directamente van a incidir en los programas de Desarrollo Rural. Un porcentaje variable según Estado Miembro puede imputarse a dichos programas de los otros Fondos, sobre todo en lo que se refiere a las acciones de desarrollo local del FEDER y los de formación del Fondo Social Europeo.

Las acciones que pueden cofinanciar los Fondos Estructurales vienen definidas en los reglamentos de aplicación de fondos relativos al FEDER [R(CEE) 4254/88], F.S.E. [R(CEE) 4255/88] y FEOGA-Orientación [R(CEE) 4286/88].

Partiendo de estos reglamentos y del tipo de inversión o gasto que se puede cofinanciar, cada uno de los Estados Miembos ha confeccionado sus planes de desarrollo y los consiguientes programas que deben incluirse en cada uno de los objetivos.

La metodología de programación, así como el grado de integración de las acciones puede ser muy diferente según sea el Estado Miembro y la dimensión de las regiones o zonas afectadas.

Para las regiones del objetivo 1, es normal la presentación de tres fases diferenciadas en el proceso de programación:

1. La elaboración de un plan de desarrollo regional que defina las grandes líneas de actuación,

2. La demanda global de fondos comunitarios para atender al plan de desarrollo (Marco Comunitario de Apoyo) y

3. La solicitud de fondos de cada una de las medidas o de los programas sectoriales previstos.

En estos casos la integración de más de un fondo en alguno de los programas es difícil, las grandes líneas de desarrollo suelen estar sectorializadas y las inversiones y gastos frecuentemente sólo pueden ser atribuidas para su cofinanciación por un solo fondo.

Para las zonas de objetivo 5b, las tres fases del proceso se confunden, las medidas y programas tienen un mayor grado en la integración de los tres fondos y responden en mayor medida a resolver de manera coordinada una situación de retraso de desarrollo económico.

Los programas de la iniciativa Leader han logrado, todavía con mayor intensidad, la coordinación en la actuación de los Fondos, puesto que además de la flexibilidad en el sistema de solicitud de créditos comunitarios, la participación de la población, tanto en la programación como en la ejecución de las medidas, alcanza unos niveles excelentes.

 

Los Fondos estructurales en España. Programas de Desarrollo Rural

España es uno de los pocos países comunitarios que tiene clasificado su territorio en regiones de objetivo 1 (785), y zonas rurales de objetivo 5b (16,8%), con una reserva de cofinanciación comunitaria de Fondos Estructurales para el período de programación 1994/1999 en estos objetivos, de 26.300 y 668 millones de Ecus respectivamente.

Con respecto al objetivo 1, como ya hemos mencionado anteriormente, el Marco Comunitario de Apoyo mantiene ocho ejes o grandes líneas de desarrollo, entre las que se encuentra la agricultura y la pesca.

Para las acciones en el sector agrario, se mantiene un eje de desarrollo IV propio de las acciones de desarrollo rural y se completa con una medida en el eje II (Desarrollo del tejido económico) sobre industrias agroalimentarias y medidas estructurales agrarias. La dotación financiera para el sector en este objetivo es de 3.300 MECUS aproximadamente, de los que 3.200 corresponden al FEOGA y el resto al FEDER.

Las medidas de desarrollo rural del eje IV están agrupadas en diez programas operativos, uno por cada región española de objetivo 1, más un programa plurirregional que comprende las diez regiones españolas, titulado de "Desarrollo y diversificación económica".

Todas las acciones que se desarrollan en los programas operativos regionales están agrupadas en tres subprogramas con las siguientes características:

• Subprograma I, titulado "Mejora de las condiciones del hábitat rural". Actúa sobre el desarrollo de las infraestructuras agrarias, tales como mejora y acondicionamiento de caminos, concentración parcelaria, mejora de regadíos. Mantienen un alto porcentaje en las acciones de inversión pública.

• Subprograma II, titulado "Protección y conservación de los recursos naturales". Actúa sobre la mejora medioambiental del medio natural en acciones tales como forestación de montes, mejora de las condiciones del bosque y protección de la cubierta vegetal. Gran parte son acciones de inversión pública.

• Subprograma III, titulado "Ajuste del potencial productivo, mejora de la calidad y diversificación de actividades agrarias y extraagrarias, reestructuración de sectores productivos agrarios, mejora de la calidad de producciones, incluidos los aspectos sanitarios, medidas sobre investigación, desarrollo y divulgaciones de innovaciones técnica. En general, son acciones con un alto porcentaje de participación de la inversión privada.

Para los programas regionales de objetivo 1 se prevé una inversión pública en el período 1994/1999 de aproximadamente 419.408 millones de pesetas, con una cofinanciación comunitaria de 70,66%.

El programa plurirregional de diversificación económica es un programa de desarrollo rural local de características similares a las de la iniciativa Leader. Incluye siete medidas especialmente dedicadas a la diversificación de actividades económicas y la creación de empleo en el medio rural, apoyo a PYMES, actividades de turismo en el medio, artesanía, producciones de calidad, valoración del patrimonio rural, formación agrícola y forestal. Tiene una dotación financiera comunitaria de 250 millones de Ecus.

En relación con el objetivo 5b, las siete comunidades autónomas que tienen territorio clasificado en este objetivo se han acogido al sistema de programación simplificado presentando el denominado Documento Único de Programación (DOCUP), que presenta los cuatro ejes de desarrollo siguientes:

El eje I de infraestructuras para el desarrollo económico, tanto de ámbito rural (caminos, concentración parcelaria, regadíos) como de base o de apoyo para el desarrollo del tejido económico (electrificación, vías de comunicación, etc.) con un elevado porcentaje de inversiones públicas cofinanciadas por FEOGA y FEDER.

El eje II se refiere a la promoción y diversificación económica, bien sea en el sector agrario cofinanciado por el FEOGA, como el apoyo a PYMES, cofinanciado por el FEDER. Se produce en este eje un alto porcentaje de participación de inversión privada.

El eje III está dirigido a la protección y valoración económica de los recursos naturales, a la protección y valorización del potencial forestal, así como a la conservación y protección de la biodiversidad. Las mencionadas acciones están cofinanciadas por el FEOGA y las de mejora medioambiental en núcleos rurales las financia el FEDER.

El eje IV está dirigido a la valoración de los recursos humanos, el fomento de creación de nuevos empleos, formación de activos productivos, búsqueda de nuevas estructuras de formación y a la creación de nuevas estructuras de formación, empleo y apoyo técnico a empresas. Este eje está íntegramente cofinanciado por el Fondo Social Europeo.

En lo que respecta a la aplicación de la iniciativa Leader, se mantienen los mismos objetivos de la propuesta comunitaria de la primera programación de la reforma de fondos, es decir, el enfoque integrado del programa, la localización territorial en el ámbito local o comarcal y el valor innovador y demostrativo de este tipo de acciones. Se establece una nueva línea con una dotación de créditos específicos para la denominada "Adquisición de capacidades" de aquellos grupos de desarrollo local que, constituidos o en fase de constitución, no han madurado la preparación del programa innovador de desarrollo.

Se han mencionado anteriormente las acciones del objetivo 5a, como un objetivo exclusivamente agrario que afecta a todo el territorio comunitario. Se apoya en este objetivo fundamentalmente el desarrollo de tres reglamentos comunitarios, mejora de la eficacia de las estructuras de producción (inversiones en explotaciones agrarias, incorporación de jóvenes a la agricultura...), mejora de las estructuras de comercialización y transformación de productos agrarios (inversiones en la agroindustria) y promoción de agrupaciones y uniones de agricultores. Para las regiones de objetivo 1, las acciones correspondientes están incluidas en el Marco Comunitario de Apoyo en su preparación financiera.

Para finalizar este capítulo sobre la utilización de Fondos Estructurales en programas de desarrollo rural hay que tener en cuenta el posible aprovechamiento de otras medidas o lí-neas no financiadas por el FEOGA y que no siendo su objetivo específicamente rural, pueden ser aprovechados en este medio. Los ejemplos son innumerables;basta señalar las posibilidades de algunas iniciativas comunitarias que pueden incluir medidas y acciones de interés en el medio rural, con aportación de créditos del FEDER o FSE que pueden completar las medidas y acciones antes descritas.

El componente medioambiental en los programas de desarrollo rural

La creciente preocupación de la opinión pública hacia el medio ambiente está reflejada en el desarrollo de las Políticas Comunitarias teniendo en cuenta lo que determina el artículo 130 R del Tratado. De esta preocupación participan las actuaciones de los Fondos Estructurales, manteniendo como principio básico la consideración de un desarrollo sostenible y el estudio de los impactos ambientales en la ejecución de programas y grandes proyectos.

En cuanto a los programas de desarrollo rural, además de los condicionamientos generales de respeto del medio natural, ha sido posible prever medidas de conservación y mejora del medio natural; así por ejemplo, para el objetivo 1 en España, el subprograma II de protección y conservación de recursos naturales incluye medidas de conservación de bosques, protección y mejora de la cubierta vegetal, conservación de la biodiversidad y representa el 27,5% del coste comunitario del programa. El eje III de desarrollo de los programas 5b, protección y valoración económica de recursos naturales representa el 18,6 % del coste cofinanciable total del programa.

Por otra parte, la legislación comunitaria permite participaciones con mayor nivel de ayuda a las inversiones privadas realizadas con fines medioambientales. En particular en agricultura, las inversiones para economía de agua de riego, eliminación y tratamiento de subproductos en industrias agrarias y explotaciones, pueden tener un tratamiento más ventajosos.

Pero, además de las ayudas a la inversión incluidas en los programas financiados por los Fondos Estructurales, hay que hacer referencia a la aplicación del reglamento R(CEE) 2087/92 sobre medidas de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural. Las acciones de aplicación de este reglamento, aprobado por el Consejo como medida de acompañamiento de la Reforma de la PAC en 1992, son cofinanciadas por la sección Garantía del FEOGA.

Este régimen de ayudas actúa a través de programas plurianuales, bien de ámbito nacional, regional o zonas, y cuyo objetivo es el pago de primas directas por unidad de producción (Ha o U.G.M. en su caso) a los agricultores que realicen alguna de las prácticas agrarias determinadas en el programa y que tengan por objeto la protección medioambiental.

En líneas generales, las prácticas deben ir dirigidas a:

• La disminución en la utilización inputs de producción, en especial fertilizantes y productos fitosanitarios. Se consideran incluidos los métodos de utilización alternativa de inputs con el fin de conseguir producciones de cierta calidad ecológica; tal son los casos de agricultura ecológica o los tratamientos biológicos en la lucha contra agentes patógenos.

• La regulación de cargas ganaderas en explotaciones sobredimensionadas, bien sea con el aumento de superficie aprovechada en pastoreo, eliminación de cabeza por explotación o transformación de tierra de laboreo en pastos.

• La utilización de otros métodos de producción agraria en zonas sensibles desde el punto de vista medioambiental, en el que la protección de ecosistemas naturales y biótopos específicos lo haga necesario.

• La cría y protección de razas autóctonas en peligro de desaparición o de material vegetal con riesgo de erosión genética.

• El mantenimiento y conservación de tierras abandonadas.

• La retirada de tierras de la producción agraria con fines medioambientales y especialmente la protección o creación de biótopos específicos.

• La formación medioambiental o de manejo de especies forestales para agricultores.

En esta fase de aplicación (1993/1997) se han presentado a nivel comunitario un total de 160 programas nacionales, regionales o de zona, con unas previsiones de crédito superiores a los 3.000 millones de Ecus.

La flexibilidad que puede lograrse en la aplicación y el largo proceso de aprobación para estos programas determinó que en el caso español se presentase un programa único nacional que resumía los 65 programas de zona presentados en principio así como las medidas de aplicación horizontal dirigidas a todo el territorio español.

El programa español que tiene una cofinanciación comunitaria de 400 millones de Ecus para el período 1993/1997 consta de dos subprogramas, uno primero de medidas horizontales y el segundo para las aplicaciones zonales.

Las medidas del subprograma de aplicación horizontal son:

– Extensificación en tierras de cereales.

– Cría y mejora de razas autóctonas en peligro de desaparición.

– Agricultura ecológica.

– Formación ambiental y forestal de activos agrarios.

Las medidas del subprograma de aplicación zonal son:

– Control integrado en tratamientos contra agentes nocivos.

– Transformación de cultivos herbáceos en pastos.

– Reducción de la cabaña bovina y ovina por unidad de superficie forrajera.

– Protección de flora y fauna en sistemas de cultivos extensivos.

– Protección de flora y fauna en humedales.

– Conservación del paisaje y prevención de incendios en sistemas extensivos.

– Luchas contra la erosión.

– Acciones medioambientales en los sistemas de agricultura exótica (Canarias).

– Ahorro de agua de riego en zonas de humedales.

– Mantenimiento de tierras abandonadas.

– Retirada de la producción de tierras de labor con fines medioambientales.

– Gestión de tierras para acceso público con fines de ocio.

Para cada una de estas medidas y en función de la zona de aplicación se ha establecido una prima de compensación por hectárea en función de la previsión de pérdida de renta, consecuencia de las restricciones impuestas en las prácticas agrarias que debe realizar el titular de la explotación.

 


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